Bài viết sẽ tập trung nghiên cứu và làm rõ những vấn đề cơ bản về Quản Lý Nhà Nước đối với Bảo Vệ Môi Trường biển trong đó có Biển ven bờ.
1.Những vấn đề chung về bảo vệ môi trường biển ven bờ
1.1. Các khái niệm cơ bản
Môi trường là tổng thể các thành tố sinh thái tự nhiên, xã hội nhân văn và các điều kiện tác động trực tiếp hay gián tiếp lên phát triển, lên đời sống và hoạt động của con người trong thời gian bất kỳ” (Bách khoa toàn thư về môi trường năm 1994).
Môi trường là hệ thống các yếu tố vật chất tự nhiên và nhân tạo có tác động đối với sự tồn tại và phát triển của con người và sinh vật (Khoản 1 Điều 3 Luật BVMT năm 2015).
Thành phần môi trường là yếu tố vật chất tạo thành môi trường gồm đất, nước, không khí, âm thanh, ánh sáng, sinh vật và các hình thái vật chất khác (Khoản 2 Điều 3 Luật BVMT năm 2015).
Hoạt động bảo vệ môi trường là hoạt động giữ gìn, phòng ngừa, hạn chế các tác động xấu đến môi trường; ứng phó sự cố môi trường; khắc phục ô nhiễm, suy thoái, cải thiện, phục hồi môi trường; khai thác, sử dụng hợp lý tài nguyên thiên nhiên nhằm giữ môi trường trong lành (Khoản 3 Điều 3 Luật BVMT năm 2015).
Môi trường biển: “Môi trường biển là vùng bao gồm các đại dương, các biển cả và các vùng ven biển tạo thành một tổng thể, một thành phần cơ bản của hệ thống duy trì sự sống toàn cầu và là tài sản hữu ích tạo cơ hội cho sự phát triển bền vững” (Chương 17 trong Hành động 21).
Môi trường biển: bao gồm các tài nguyên sinh vật, các hệ sinh thái biển, chất lượng nước biển và cảnh quan biển (Điều 1, Khoản 4 Công ước của Liên hợp quốc về Luật biển 1982).
Phát triển bền vững là phát triển đáp ứng được nhu cầu của hiện tại mà không làm tổn hại đến khả năng đáp ứng nhu cầu đó của các thế hệ tương lai trên cơ sở kết hợp chặt chẽ, hài hòa giữa tăng trưởng kinh tế, bảo đảm tiến bộ xã hội và bảo vệ môi trường (Khoản 4 Điều 3 BVMT năm 2015).
Tiêu chuẩn môi trường là mức giới hạn của các thông số về chất lượng môi trường xung quanh, hàm lượng của các chất gây ô nhiễm có trong chất thải, các yêu cầu kỹ thuật và quản lý được các cơ quan nhà nước và các tổ chức công bố dưới dạng văn bản tự nguyện áp dụng để BVMT (Khoản 6 Điều 3 Luật BVMT năm 2015).
Ô nhiễm môi trường là sự biến đổi của các thành phần môi trường không phù hợp với quy chuẩn kỹ thuật môi trường và tiêu chuẩn môi trường gây ảnh hưởng xấu đến con người và sinh vật (Khoản 8 Điều 3 Luật BVMT năm 2015).
Môi trường nước biển của một quốc gia: Xét về phương diện địa lý là nước biển thuộc vùng biển, đại dương trải rộng từ bờ biển và các hải đảo cho tới ranh giới trên biển được thỏa thuận hoặc tới giới hạn 200 hải lý của vùng đặc quyền kinh tế hoặc tới ranh giới ngoài cùng của thềm lục địa quốc gia đó (Nguyễn Hồng Thao, 2004, BVMT biển vấn đề và giải pháp, Nxb. Chính trị Quốc gia, Hà Nội).
Vùng biển Việt Nam bao gồm nội thủy, lãnh hải, vùng tiếp giáp lãnh hải, vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa thuộc chủ quyền, quyền chủ quyền và quyền tài phán quốc gia của Việt Nam, được xác định theo pháp luật Việt Nam, điều ước quốc tế về biên giới lãnh thổ mà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên và phù hợp với Công ước của Liên hợp quốc về Luật biển năm 1982 (Khoản 1 Điều 3, Luật Biển Việt Nam năm 2013).
Ô nhiễm môi trường biển (Pullution du milieu marin) là việc con người trực tiếp hoặc gián tiếp đưa các chất liệu hoặc năng lượng vào môi trường biển, bao gồm cả các cửa sông, khi việc đó gây ra hoặc có thể gây ra những tác hại như gây tổn hại đến nguồn lợi sinh vật, và đến hệ động vật và hệ thực vật biển, gây nguy hiểm cho sức khỏe con người, gây trở ngại cho các hoạt động ở biển, kể cả việc đánh bắt hải sản và các việc sử dụng biển một cách hợp pháp khác, làm biến đổi chất lượng nước biển về phương diện sử dụng nó và làm giảm sút các giá trị mỹ cảm của biển; (Điều 1, Khoản 4 Công ước của Liên hợp quốc về Luật biển năm 1982).
Quy hoạch không gian biển là một quá trình phân tích và phân bổ (do cơ quan nhà nước có thẩm quyền thực hiện) không gian cho các hoạt động khai thác, sử dụng theo thời gian trong một vùng biển nhất định để đạt được các mục tiêu kinh tế, xã hội và sinh thái, và thường được cụ thể hóa dưới dạng các quy định chính sách (IOC-UNESCO, 2009).
Biển ven bờ: Trong Luận án được hiểu là nước BVB (nước biển ở vùng vịnh, cảng và những nơi cách bờ trong vòng 03 hải lý tương đương khoảng 5,5 km (quy chuẩn QCVN 10: 2008/BTNMT).
Vùng bờ là khu vực chuyển tiếp giữa đất liền hoặc đảo với biển, bao gồm vùng biển ven bờ và vùng đất ven biển (Khoản 6, Điều 3, Luật Tài nguyên, Môi trường biển và Hải đảo).
Quản lý tổng hợp tài nguyên biển và hải đảo, là việc hoạch định và tổ chức thực hiện các chính sách, cơ chế, công cụ điều phối liên ngành, liên vùng để bảo đảm tài nguyên biển và hải đảo được khai thác, sử dụng hiệu quả, duy trì chức năng và cấu trúc của hệ sinh thái nhằm phát triển bền vững, bảo vệ chủ quyền, quyền chủ quyền, quyền tài phán quốc gia Việt Nam trên biển, bảo đảm quốc phòng, an ninh (Khoản 2, Điều 3, Luật Tài nguyên, Môi trường biển và Hải đảo).
Phát triển bền vững là sự phát triển lâu dài phù hợp với yêu cầu của thế hệ hôm nay mà không gây ra những khả năng nguy hại đến các thế hệ mai sau trong việc thỏa mãn nhu cầu riêng và trong việc lựa chọn ngưỡng sống của họ (Uỷ ban Môi trường và Phát triển của Liên Hợp Quốc, năm 1987).
Bảo vệ môi trường biển là việc ngăn chặn ảnh hưởng tiêu cực của các hoạt động của con người và của tự nhiên đến môi trường biển, làm ô nhiễm và suy thoái môi trường biển (quan điểm tác giả).
Bảo vệ môi trường biển ven bờ là việc ngăn chặn ảnh hưởng tiêu cực của các hoạt động của con người và của tự nhiên đến môi trường biển, làm ô nhiễm và suy thoái môi trường biển khu vực biển ven bờ (quan điểm tác giả).
Quản lý môi trường là tổng hợp các biện pháp, luật pháp, chính sách kinh tế, kỹ thuật, xã hội thích hợp nhằm bảo vệ chất lượng môi trường sống và phát triển bền vững kinh tế xã hội quốc gia (quan điểm nghiên cứu về môi trường phổ biến hiện nay).
Quản lý nhà nước về môi trường là Nhà nước sử dụng tổng hòa có chọn lọc các biện pháp, luật pháp, chính sách kinh tế, kỹ thuật, xã hội thích hợp nhằm bảo vệ chất lượng môi trường sống và phát triển bền vững KT-XH quốc gia (quan điểm tác giả).
Quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường biển là Nhà nước sử dụng tổng hòa có chọn lọc các biện pháp, luật pháp, chính sách kinh tế, kỹ thuật, xã hội thích hợp nhằm bảo vệ chất lượng môi trường biển phục vụ phát triển KT-XH vùng bờ và quốc gia (quan điểm tác giả).
Quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường biển ven bờ là Nhà nước sử dụng tổng hòa có chọn lọc các biện pháp, luật pháp, chính sách kinh tế, kỹ thuật, xã hội thích hợp nhằm bảo vệ chất lượng môi trường biển ven bờ phục vụ phát triển kinh tế xã hội vùng bờ và quốc gia (quan điểm tác giả).
Những khái niệm nêu trên được trích dẫn từ công ước quốc tế, Luật BVMT 2015, các văn bản pháp luật hiện hành và có thể là theo quan điểm của tác giả (được xây dựng trên các văn bản pháp lý, các nghiên cứu về khoa học môi trường hiện hành).
Cơ sở khoa học quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường biển ven bờ
1.2. Bảo vệ và quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường, môi trường biển và môi trường biển ven bờ
1.2.1. Sự khác biệt giữa bảo vệ và QLNN về BVMT, BVMT biển, BVMT BVB BVMT
BVMT biển và BVMT BVB ở đây là đề cập đến yêu cầu, nội dung, cách thức cần làm để có thể bảo vệ, giữ gìn cho môi trường được trong lành và nằm trong giới hạn các tiêu chuẩn môi trường đề ra. Theo nội dung các khái niệm có liên quan nêu trên thì giữa các thuật ngữ này có sự khác biệt về phạm vi tác động của hoạt động bảo vệ. Theo đó, BVMT có nội dung tác động, phạm vi điều chỉnh rộng nhất. Đối với BVMT biển và BVMT BVB do phạm vi cần bảo vệ, tác động gọn lại là biển và BVB, nên nội dung và phạm vi tác động gắn với việc BVMT biển và BVB.
QLNN về BVMT, môi trường biển và môi trường BVB theo các khái niệm nêu trên thì cơ bản đều thống nhất với nhau ở phương thức quản lý, biện pháp tác động. Cụ thể đều là việc Nhà nước sử dụng tổng hòa có chọn lọc các biện pháp, luật pháp, chính sách kinh tế, kỹ thuật, xã hội thích hợp nhằm bảo vệ chất lượng môi trường sống và phát triển bền vững KT-XH. Tuy nhiên, do đối tượng, phạm vi tác động của mỗi trường hợp quản lý là có sự khác nhau mà nội dung, tính chất, biện pháp, có sự khác nhau nhất định. QLNN về BVMT mang tính chất rộng lớn, bao trùm và bao hàm trong nó QLNN về BVMT biển và môi trường BVB. BVMT biển và BVB về cơ bản là giống nhau về nội dung và cách thức quản lý, song có sự khác nhau ở phạm vi quản lý, tác động.
1.2.2. Một số đặc điểm cơ bản của QLNN về BVMT BVB
Xuất phát từ những đặc điểm mang tính đặc thù của môi trường BVB như: Môi trường BVB chịu sự tác động của nhiều nguồn ô nhiễm (lục địa, BVB, ngoài Biển ngoài khơi) do nhiều chủ thể gây ra; môi trường BVB chịu sự tác động từ nhiều cửa sông; chất lượng nước BVB một số nơi đã vượt quá giới hạn cho phép; môi trường biển là đồng nhất không phân chia do vậy QLNN về BVMT BVB có một số đặc điểm cơ bản sau:
– Có liên quan đến lợi ích và sự tham của nhiều chủ thể (các bộ ngành Trung ương, địa phương), có liên quan đến nhiều ngành, lĩnh vực (khai thác khoáng sản, nuôi trồng và đánh bắt hải sản, du lịch, dầu khí, vận tải biển,…)
– Chịu tác động của nhiều nhân tố: Chính trị, pháp luật, kinh tế, văn hóa, xã hội, đầu tư, thương mại quốc tế, an ninh, quốc phòng biển, tổ chức thực hiện QLNN (nội dung cụ thể của các nhân tố tác động sẽ được trình bày kỹ ở phần sau).
– Chịu sự tác động và sức ép ngày càng lớn từ việc phát triển các ngành kinh tế biển (khai thác dầu khí, vận tải biển, du lịch biển, cảng biển,…). Phát triển kinh tế biển đưa quốc gia thành một cường quốc biển thì phải tất yếu phát triển kinh tế biển và hệ quả là gia tăng áp lực cho việc BVMT biển đối với các cơ quan QLNN.
– QLNN về BVMT BVB mang tính tổng hợp. Do xuất phát từ đặc điểm đặc trưng của môi trường biển, liên quan đến lợi ích và sự tham gia của nhiều chủ thể mà quản lý ở đây phải mang tính tổng hợp để điều phối, tạo sự phát triển hài hòa; đồng thời áp dụng nhiều cách thức quản lý tổng hợp mới, đặc biệt là QLTHVB.
– QLNN càng dựa trên khung pháp lý ngày càng hoàn thiện. Đến nay nhiều văn bản liên quan đến BVMT biển đã được ban hành như: Luật Biển Việt Nam, Luật BVMT, Luật Bảo vệ tài nguyên và môi trường biển và hải đảo. Những luật cơ bản này là cơ sở pháp lý nền tảng cho việc quản lý có hiệu quả.
Cơ sở khoa học quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường biển ven bờ
1.3. Đặc điểm và tính cấp thiết BVMT biển ven bờ
1.3.1. Đặc điểm môi trường biển ven bờ
Môi trường BVB Việt Nam (trong đó có Quảng Ninh) ngày càng ô nhiễm nghiêm trọng. Môi trường biển Việt Nam có gắn bó chặt chẽ với môi trường Biển Đông, các hoạt động gây ô nhiễm môi trường Biển Đông cũng đồng thời gây ô nhiễm đến môi trường biển và BVB Việt Nam (các nguồn ô nhiễm theo gió mùa đưa vào BVB Việt Nam).
Nguồn: Tác giả xử lý trên nền sơ đồ có sẵn
Để BVMT BVB có hiệu quả thì việc nghiên cứu các đặc điểm có ý nghĩa quan trọng. Từ những đặc điểm của đối tượng mà QLNN cần bảo vệ sẽ giúp cho hoạt động quản lý có những quyết định quản lý phù hợp với thực tiễn tình hình.
Theo QCVN 10: 2008/BTNMT, vùng nước BVB được hiểu cách bờ 03 hải lý trở vào của các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương có biển. Vùng này qua các thống kê, nghiên cứu khoa học cho thấy có một số đặc điểm cơ bản:
– Môi trường BVB chịu sự tác động từ nhiều cửa sông: Phù sa, các chất hữu cơ, dinh dưỡng, kim loại nặng và nhiều chất độc hại khác từ các khu dân cư tập trung; từ các KCN và đô thị; từ các khu nuôi trồng thuỷ sản ven biển và từ các vùng sản xuất nông nghiệp theo các cửa sông đổ ra biển.
– Môi trường BVB chịu sự tác động của nhiều nguồn ô nhiễm, trong đó có nguồn ô nhiễm ngoài khơi của các nước có biển liên quan trực tiếp đến Biển Đông:
Vùng ven biển là nơi phát triển kinh tế năng động và có mật độ, tốc độ phát triển dân số cao; chịu tác động của nước thải sinh hoạt, nước xả thải từ các KCN, KKT, khai thác khoáng sản, cảng biển, vận tải biển,… chưa được xử lý.
– Chất lượng nước BVB một số nơi: Nước biển có dấu hiệu ô nhiễm ngày càng nghiêm trọng; hàm lượng các chất hữu cơ, chất dinh dưỡng, kim loại nặng, hoá chất bảo vệ thực vật ở một số nơi đã vượt tiêu chuẩn cho phép.
– Môi trường BVB có sự tham gia quản lý của nhiều chủ thể: Hệ thống tài nguyên biển ở vùng bờ đều thuộc hệ thống tài nguyên chia sẻ, không thuộc riêng một ngành nào nên nhiều ngành kinh tế cùng khai thác, sử dụng trên một không gian bờ và đại dương. Cụ thể, Công thương khai thác dầu khí, cảng biển; Nông nghiệp và Phát triển nông thôn khai thác thủy hải sản;… chưa kể đến hệ thống ngang là các tỉnh có biển, bờ biển, đảo…
1.3.2. Tính cấp thiết phải BVMT biển ven bờ
Xuất phát từ đặc điểm môi trường, nguồn và cơ chế gây ô nhiễm BVB, khía cạnh BVMT cần thực hiện sẽ cho thấy tính cấp thiết BVMT.
BVMT BVB gồm các lĩnh vực chính: Bảo vệ các hệ sinh thái (rừng ngập mặn; rạn san hô; cỏ biển; bãi triều; cửa sông, đầm phá, vũng vịnh; đất ngập nước); bảo vệ tài nguyên sinh vật, chống khai thác quá mức; bảo vệ chất lượng nước biển, môi trường biển, chống ô nhiễm ở khu vực và BVB.
Các nguồn và cơ chế gây ô nhiễm đối với BVB: Nguồn thải lục địa như hoạt động công nghiệp, lấn biển xây dựng hạ tầng; rửa trôi theo hệ thống các con sông chảy ra khu vực cửa sông ven biển; nguồn thải ngoài khu vực BVB từ các nguồn chính như khai thác dầu khí, vận tải biển; các nguồn gây ô nhiễm tại khu vực BVB như nuôi trồng hải sản, hoạt động cảng biển, du lịch biển.
Về cơ bản BVMT biển, BVB có cùng cách thức tiến hành (vì môi trường biển là đồng nhất không phân chia). Tuy nhiên, BVB có một số đặc trưng riêng cần cấp thiết bảo vệ là:
– Nơi tập trung của đa dạng sinh học cần được bảo vệ: Các hệ sinh thái (rừng ngập mặn; rạn san hô; cỏ biển; bãi triều; cửa sông, đầm phá, vũng vịnh; đất ngập nước); tài nguyên sinh vật.
– Môi trường BVB nơi có những hoạt động KT-XH đặc trưng riêng như: Cảng biển, vận tải biển, du lịch biển, nuôi trồng hải sản, làm muối; nơi chịu tác động trực tiếp và lâu dài của các nguồn ô nhiễm lục địa và ngoài khơi (xả thải của
các KCN, KCX, KKT; xả thải của khu dân cư; trôi dạt của ô nhiễm dầu…).
– BVB là nơi có thể kiểm chứng rõ nhất kết quả của quá trình BVMT biển (kiểm chứng kết quả QLNN trong kiểm soát và xử lý các nguồn thải từ lục địa, bên ngoài vùng BVB và chính tại vùng BVB).
– Vùng BVB là nơi chuyển tiếp giữa lục địa và biển, nơi chịu nhiều áp lực về môi trường bởi những hoạt động KT-XH từ lục địa. Nguồn thải từ lục địa ra biển chiếm khoảng 52% ô nhiễm biển nên vùng BVB là vùng nhạy cảm, chứa đựng những “điểm nóng” ô nhiễm biển.
1.4. Sự cần thiết tăng cường quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường biển ven bờ
QLNN về BVMT BVB là một yêu cầu cấp thiết, có tính khách quan do đòi hỏi từ nhiều yếu tố. Việc quản lý cần tiến hành sửa đổi, bổ sung, hoàn thiện những điểm còn bất cập trong những yếu tố đó.
1.4.1. Yêu cầu phát triển kinh tế – xã hội
* Yêu cầu tăng trưởng kinh tế trong giai đoạn hiện nay: Việt Nam có chỉ số biển gấp 6 lần giá trị trung bình của thế giới. Trong khi đó yêu cầu phát triển kinh tế biển (Hội nghị Trung ương 4 khóa X) đề ra: “Phấn đấu đưa kinh tế biển đóng góp khoảng 53% – 55% GDP và 55% – 60% kim ngạch xuất khẩu của cả nước”. Do vậy các hoạt động khai thác dầu khí, phát triển kinh tế hàng hải, nuôi trồng thuỷ hải sản, phát triển du lịch biển, xây dựng hệ thống các cảng ven biển, phát triển nhiều KKT, KCN, KCX, khu đô thị ven biển đang được cả nước đẩy mạnh.
* Yêu cầu kết hợp hài hoà giữa tăng trưởng kinh tế, BVMT BVB và giải quyết các vấn đề xã hội: Ba mục tiêu phát triển bền vững là tăng trưởng kinh tế, công bằng xã hội và BVMT cần phải đạt được trong thực tiễn quản lý. Giữa chúng có mối quan hệ biện chứng và không phải là hoàn toàn đối kháng nhau.
Hoạt động phát triển kinh tế là một tất yếu và có cả ảnh hưởng tích cực và tiêu cực. Quá coi trọng vấn đề kinh tế thì đất nước sẽ phải gánh chịu các hệ quả về môi trường; ngược lại quá coi trọng vấn đề môi trường và buộc các doanh nghiệp đáp ứng hệ thống tiêu chí khắt khe thì kinh tế cũng khó phát triển được. Nếu QLNN có giải pháp phù hợp thì cùng với việc đẩy mạnh tăng trưởng kinh tế, môi trường
vẫn được bảo đảm và ngược lại. “Phát triển kinh tế là một tất yếu khách quan nhưng giữa sự phát triển kinh tế và môi trường có mối quan hệ mật thiết, tác động qua lại lẫn nhau nên BVMT trong phát triển kinh tế cũng là tất yếu khách quan” [13].
Theo đánh giá của nhiều chuyên gia, GDP tăng 1%, chất thải tăng 3%. Trong 10 năm tới, khi GDP của Việt Nam tăng gấp đôi, nếu không có giải pháp thì ô nhiễm môi trường sẽ tăng 3 lần, đến năm 2020 có thể gấp 4 đến 5 lần mức độ ô nhiễm hiện nay.
1.4.2. Năng lực QLNN về BVMT
* Quản lý các nguồn ô nhiễm chưa tốt: Nguồn ô nhiễm phát sinh từ các hoạt động: Đô thị hoá; công nghiệp đổ thải trực tiếp ra biển hoặc qua các cửa sông; đánh bắt, nuôi trồng thuỷ hải sản; du lịch biển; các vụ dầu tràn trên các tuyến hàng hải; thăm dò, khai thác dầu khí. Báo cáo hiện trạng môi trường hàng năm của Trung ương và Quảng Ninh đã chỉ ra chất lượng môi trường biển và vùng ven biển tiếp tục bị suy giảm ảnh hưởng đến phát triển bền vững vùng bờ.
* Những yếu kém trong tổ chức, hoạt động của bộ máy: QLNN về BVMT BVB hiện nay có nhiều lực lượng hoạt động trên biển với các chức năng nhiệm vụ chồng chéo và mâu thuẫn nhau, nhưng lại chưa có một cơ quan thực hiện điều phối hoạt động QLTHVB ở tầm cao dẫn đến mâu thuẫn lợi ích (chẳng hạn giữa Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn và Bộ TN&MT trong quản lý tài nguyên nước); chưa có cơ chế phối hợp liên ngành một cách hiệu quả; quy hoạch, kế hoạch tổng thể; kiểm soát, xử lý ô nhiễm, BTTH thiếu các quy định cần thiết.
* Những yếu kém trong áp dụng các phương thức quản lý: QLTHVB chưa được áp dụng trên diện rộng; những nơi đã triển khai còn gặp nhiều khó khăn trong tạo cơ chế ràng buộc phối hợp và quy định trách nhiệm, áp dụng chế tài.
* Những yếu kém trong áp dụng công cụ quản lý: Khung pháp luật chưa hoàn thiện như chậm ban hành một bộ luật riêng về BVMT biển; hệ thống tiêu chuẩn về BVMT biển; nội luật hóa cam kết quốc tế về BVMT biển còn chậm. Hoạt động thanh tra, kiểm tra, giám sát còn bị buông lỏng, tạo ra sự “nhờn” luật, qua đó các doanh nghiệp không ngại vi phạm các quy định về BVMT biển và chấp nhập nộp phạt khi vi phạm,… thiếu sự kết hợp tổng thể các biện pháp hành chính, kinh tế.
1.5. Vai trò quản lý nhà nước và nguyên tắc, mục tiêu về bảo vệ môi trường biển ven bờ
1.5.1. Môi trường biển ven bờ trong phát triển kinh tế-xã hội
Biển và môi trường BVB đóng góp các nguồn tài nguyên quan trọng để phát triển kinh tế – xã hội vùng ven biển; đóng góp của kinh tế biển, ven biển vào tổng GDP không ngừng tăng lên.
Sơ đồ 2.2. Tầm quan trọng của môi trường BVB trong phát triển kinh tế – xã hội
– Làm tăng nguồn lợi (thu nhập quốc gia, cộng đồng dân cư ven biển)
– Xoá đói giảm nghèo, nâng cao chất lượng cuộc sống
– Giảm chi phí đầu tư xã hội cho BVMT biển
Đầu tư trở lại để BVMT biển ven bờ
Nguồn: Theo Tác giả
Môi trường BVB trong sạch là cơ sở để phát triển một số ngành, lĩnh vực: Phát triển du lịch, nuôi trồng, đánh bắt thuỷ hải sản, làm muối, bảo vệ sức khoẻ cộng đồng. BVMT biển tốt dẫn đến giảm chi phí xã hội cho hoạt động BVMT biển và là cơ sở tăng nguồn tài chính cho hoạt động khác.
Ô nhiễm môi trường BVB làm suy giảm nguồn lợi thuỷ hải sản, du lịch…, do vậy, làm giảm thu nhập của dân ven biển. Bởi vậy BVMT BVB là cơ sở phát triển bền vững vùng bờ, góp phần xoá đói giảm nghèo, nâng cao chất lượng cuộc sống cho tất cả các tầng lớp dân chúng, nhất là cộng đồng dân cư ven biển.
1.5.2. Vai trò quản lý nhà nước đối với bảo vệ môi trường biển ven bờ QLNN nhằm bảo đảm sự phát triển hài hòa giữa xã hội, kinh tế, môi trường
theo hướng phát triển bền vững nhằm không ngừng nâng cao chất lượng sống của con người. Để thực hiện được vai trò trên, Nhà nước hướng dẫn, định hướng, tổ chức, thúc đẩy mọi chủ thể, mọi nguồn lực vào BVMT BVB. “QLNN tổng hợp và thống nhất về biển và hải đảo trên cơ sở xác lập một cơ chế phối hợp liên ngành trong quản lý biển, đảo, vùng ven biển để giải quyết đồng bộ các quan hệ khác nhau trong phát triển” [18].
Trong quản lý, Nhà nước sử dụng chính sách, pháp luật, các phương tiện; tổ chức các hoạt động phát triển kinh tế biển; bảo vệ lợi ích quốc gia về TN&MT biển trong cả nước, nghiên cứu KH&CN.
Sự giao thoa giữa phát triển kinh tế bền vững, môi trường bền vững và xã hội bền vững cho chúng ta thấy được điểm tối ưu mà Quảng Ninh cần đạt đến. Tuy nhiên, các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền là chủ thể duy nhất điều chỉnh được, tạo ra sự phát triển hài hòa giữa kinh tê-xã hội-môi trường. Điều này khẳng định Nhà nước giữ vai trò quan trọng không thể thay thế.
1.5.3. Nguyên tắc, mục tiêu BVMT biển
* Các nguyên tắc BVMT biển Việt Nam: Môi trường biển là một bộ phận tạo nên môi trường nói chung nên những nguyên tắc BVMT nói chung cũng đồng thời là nguyên tắc BVMT biển nói riêng. Tuy nhiên do tính đặc thù của môi trường biển nên có một số nguyên tắc BVMT biển cơ bản như: Nguyên tắc phòng ngừa, nghiêm cấm mọi hành vi gây ô nhiễm môi trường, làm suy thoái môi trường, gây sự cố môi trường biển; tăng cường thể chế, chính sách quản lý hiệu quả và bền vững theo cách tiếp cận liên ngành; lồng ghép các cân nhắc về môi trường vào các kế hoạch phát triển KT-XH biển và vùng bờ; quản lý biển hiệu quả phải gắn chặt với quản lý lưu vực sông ven biển; phòng ngừa, hạn chế chất thải từ đất liền và từ các hoạt động trên biển; chủ động, phối hợp ứng phó sự cố môi trường biển; BVMT biển phải trên cơ sở phân vùng chức năng bảo vệ và sử dụng tài nguyên thiên nhiên.
* Mục tiêu BVMT biển: Duy trì chất lượng môi trường, bảo toàn chức năng của các hệ sinh thái biển và vùng ven bờ; phát triển một nền kinh tế biển hiệu quả, bảo đảm lợi ích lâu dài; bảo đảm quyền lợi của cộng đồng dân cư ven biển, góp
phần xoá đói, giảm nghèo, cân bằng nguồn lợi giữa các thế hệ; chấp nhận phát triển đa ngành ở vùng bờ; tối ưu hoá việc sử dụng hệ thống tài nguyên biển; giảm thiểu mâu thuẫn lợi ích trong sử dụng tài nguyên biển và các lợi ích từ vùng BVB.
1.6. Đặc điểm tự nhiên, tiềm năng lợi thế và kinh tế – xã vùng biển ven bờ tác động đến quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường biển ven bờ
1.6.1. Đặc điểm tự nhiên vùng biển ven bờ
Bờ biển Việt Nam dài khoảng 3.260km, trung bình 100 km² đất liền có 1 km² bờ biển (cao gấp 6 lần tỷ lệ này của thế giới). Ven bờ biển nước ta có với 114 cửa sông lớn nhỏ; trên 3.000 hòn đảo các loại với tổng diện tích khoảng 1.700 km²; có nhiều hệ sinh thái, đa dạng sinh học cao [33]. Tại đó xác định quy chế pháp lý các vùng biển Việt Nam (Phụ lục 01).
Cũng như BVB Việt Nam, BVB Quảng Ninh có nhiều cửa sông ven biển, tính đa dạng sinh học cao với nhiều hệ sinh thái cửa sông đặc thù, hệ sinh thái đất ngập nước, rừng ngập mặn, các rạn san hô, thảm cỏ biển và quanh các đảo lớn, nhỏ.
1.6.2. Tiềm năng, lợi thế vùng biển ven bờ
Vùng ven biển Việt Nam có khoảng 100 mỏ khoáng sản, 100 cảng biển lớn nhỏ, 125 bãi biển, trong đó có 20 bãi đạt tiêu chuẩn quốc tế; có nhiều vịnh đẹp; BVB có trên 37 vạn ha mặt nước; có tiềm năng lớn về vận tải biển [34]. Vùng biển Quảng Ninh cũng là nơi có nhiều tiềm năng, lợi thế về khai thác khoáng sản, phát triển cảng biển, du lịch biển, nuôi trồng thủy hải sản.
1.6.3. Khái quát đặc điểm kinh tế – xã hội tác động đến môi trường biển ven bờ
Cả nước có 28/64 tỉnh, thành phố có biển; diện tích các huyện ven biển chiếm 17% tổng diện tích cả nước. Tính đến 6/2012, Việt Nam có 18 Khu kinh tế biển, tuy nhiên theo Quyết định số 1353/QĐ-TTg, ngày 23/9/2008 thì chỉ có 15 KCN và tập trung gần 500 khu, cụm, điểm công nghiệp. GDP từ biển và vùng ven biển Việt Nam bình quân đạt khoảng 47-48% GDP cả nước, trong đó GDP của kinh tế “thuần biển” đạt khoảng 20-22% tổng GDP cả nước. Vùng ven biển Việt Nam có dân số tập trung 43.461.599 người (năm 2009) chiếm 50,6% dân số cả nước; 72 đô thị lớn (trên 50% số đô thị lớn cả nước). Đa số cư dân ven biển, mà đặc biệt là ngư dân vẫn trong một vòng luẩn quẩn: Nhu cầu sinh kế – khai thác quá mức – cạn kiệt nguồn lợi – nghèo khó (Phụ lục 02).
Với Quảng Ninh, những thế mạnh phát triển kinh tế biển, đặc biệt là khai thác than, cảng biển, du lịch biển,… mang lại lợi thế lớn cho phát triển kinh tế; trình độ dân trí, nhận thức xã hội,… tác động lớn đến QLNN về BVMT BVB. Chẳng hạn việc BVMT VHL – một trọng điểm môi trường cần bảo vệ thể hiện rõ nét nhất sự tác động của KT-XH đến hoạt động quản lý. Hiện tại việc BVMT VHL cũng rơi vào những mâu thuẫn và nằm trong vòng luẩn quẩn (Phụ lục 03).
Như vậy, với đặc điểm tự nhiên, tiềm năng lợi thế, KT-XH vùng ven biển sẽ tác động đến QLNN về BVMT BVB. Một mặt phát triển kinh tế biển để làm giàu từ biển, mặt khác vấn đề ô nhiễm môi trường BVB ngày càng nghiêm trọng.
2. Các nhân tố ảnh hưởng và tiêu chí đánh giá kết quả hoạt động quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường biển ven bờ
2.1. Các nhân tố ảnh hưởng tới quản lý nhà nước về BVMT biển ven bờ
– QLNN về BVMT chịu tác động của nhiều nhân tố. Việc nghiên cứu mức độ ảnh hưởng, tác động của các nhân tố là một trong những cơ sở để đề xuất giải pháp cũng như kiến nghị. Do vậy việc phân tích các nhân tố về cơ chế tác động, ảnh hưởng đến hoạt động QLNN được nghiên cứu kỹ và lượng hóa được ở mức cao.
2.1.1. Nhân tố chính trị
Chủ trương, đường lối của Đảng đóng vai trò định hướng, tạo điều kiện thuận lợi cho hoạt động BVMT biển. Quan điểm của Đảng về BVMT biển, BVB thể hiện qua nhiều giai đoạn, ở nhiều chỉ thị, nghị quyết của Đảng. Đặc biệt là Nghị quyết số 03- NQ/TW ngày 06/5/1993 của Bộ Chính trị về “Một số nhiệm vụ phát triển kinh tế biển trong những năm trước mắt”; Nghị quyết Trung ương 4 khoá X về Chiến lược biển Việt Nam đến 2020. Các quan điểm của Đảng là cơ sở để tiếp thu nhiều nguyên tắc BVMT mới như: “người gây ô nhiễm phải trả tiền”, “QLTH”… là những quan điểm mới, thể hiện nhận thức mới về BVMT.
Trên cơ sở văn bản của Trung ương, Quảng Ninh ban hành nhiều văn bản về BVMT biển. Chẳng hạn việc triển khai Nghị quyết TW 4 (khoá X) của Đảng về Chiến lược biển Việt Nam đến năm 2020, Ban Chấp hành Đảng bộ tỉnh đã đề ra chương trình hành động số 12-CTr/TU ngày 02/7/2007 nhằm cụ thể hóa vào điều kiện Quảng Ninh, trong đó có nêu các biện pháp tăng cường BVMT biển, BVB.
2.1.2. Nhân tố pháp luật
Hệ thống pháp luật quốc có tác động trực tiếp đến quá trình ban hành văn bản pháp luật của Việt Nam và qua đó tác động đến hệ thống các quy định của Quảng Ninh về BVMT BVB. Chẳng hạn, thiếu sự thống nhất giữa Luật BVMT với các hệ thống văn bản pháp luật khác đã tác động đến QLNN, làm giảm hiệu lực quản lý trong BVMT BVB.
Quảng Ninh cụ thể hóa văn bản pháp luật của Trung ương vào điều kiện thực tiễn địa phương nhưng do bất cập của pháp luật trong nước về BVMT đã làm ảnh hưởng không nhỏ đến quá trình quản lý. Cụ thể: Những hạn chế trong các quy định của thuế tài nguyên, phí và lệ phí môi trường, quỹ môi trường, bộ chỉ thị môi trường của tỉnh, hướng dẫn các văn bản pháp luật còn chưa được cụ thể và chi tiết.
2.1.3. Nhân tố kinh tế, văn hóa, xã hội
Nhân tố này có ảnh hưởng lớn đến kết quả QLNN. Việc ban hành pháp luật, lập quy hoạch, tổ chức thực hiện… đều phải tính kỹ, lượng hóa tốt nhất.
Yêu cầu phát triển kinh tế biển: Cơ sở hạ tầng vùng ven biển và hải đảo còn yếu kém, lạc hậu; hệ thống cảng biển nhỏ bé, manh mún; các ngành kinh tế có liên quan trực tiếp tới khai thác biển như đóng và sửa chữa tàu biển, chế biến dầu khí, chế biến thủy, hải sản, thông tin liên lạc,… bước đầu phát triển, nhưng hiện tại quy mô còn rất nhỏ bé. Thực trạng kinh tế biển nêu trên tạo ra áp lực phát triển nhanh chóng về kinh tế. Đây chính là nhân tố đẩy các dự án phát triển kinh tế và thường xem nhẹ QLNN về BVMT biển, BVB mà chỉ chú trọng đến lợi ích kinh tế.
Về văn hóa, xã hội: Mỗi địa phương, vùng miền có các đặc thù của nhóm dân cư, các tầng lớp trong xã hội, phong tục tập quán, điều kiện KT-XH khác nhau. Do vậy, QLNN về BVMT BVB cần căn cứ trên thực tiễn này để đưa ra những quyết định phù hợp nhất. Chẳng hạn, cư dân, ngư dân ven biển phải bám biển để kiếm sống; ngư dân có học vấn rất thấp (trên cả nước, 68% chưa tốt nghiệp tiểu học, hơn 20% tốt nghiệp tiểu học); nhận thức của cư dân ven biển còn nhiều hạn chế. Chính vì thế, vùng BVB đang bị khai thác quá mức, ô nhiễm ngày càng nghiêm trọng. QLNN phải tính đến các yếu tố về nhân văn và ổn định xã hội.
Kinh tế Quảng Ninh chuyển dịch nhanh theo hướng phi nông nghiệp, các ngành kinh tế công nghiệp, xây dựng và thương mại dịch vụ phát triển mạnh, chiếm tỉ trọng cao. Đây chính là một yếu tố tạo nên sức ép ngày càng lớn đối với QLNN về BVMT BVB. Các yếu tố văn hóa, xã hội như: Tập tục, tập quán, văn hóa bản địa cũng có tác động lớn đến QLNN. Chẳng hạn như các làng chài trên VHL đã sinh sống từ bao đời nay, việc thực hiện di dời họ lên bờ sinh sống, chuyển đổi nghề là một quá trình khó khăn, đòi hỏi sự nỗ lực của các cấp quản lý trong thời gian dài.
2.1.4. Nhân tố chất lượng nguồn nhân lực quản lý
Trình độ cán bộ quản lý về môi trường có tác động lớn đến kết quả BVMT BVB; đóng vai trò quyết định trong việc ban hành chính sách, pháp luật và tổ chức thực thi các quy định về BVMT BVB. Tại Quảng Ninh, lực lượng làm công tác quản lý đa phần là cán bộ trẻ, kinh nghiệm quản lý chưa nhiều, nhận thức về BVMT BVB cũng còn có những hạn chế nhất định. Đây là những nhân tố tác động không nhỏ đến QLNN về BVMT BVB của tỉnh Quảng Ninh.
2.1.5. Tổ chức thực hiện quản lý nhà nước
QLNN về BVMT ở Quảng Ninh hiện nay có nhiều mặt chưa theo kịp yêu cầu phát triển KT-XH của tỉnh; chưa thực hiện tốt các vấn đề về quy hoạch và tổ chức thực hiện quy hoạch; một số ngành kinh tế có những khía cạnh mâu thuẫn nhất định làm gia tăng sức ép lên môi trường BVB. Như vậy, việc tổ chức thực hiện QLNN có tác động trực tiếp đến QLNN về BVMT BVB.
2.1.6. Đầu tư, thương mại quốc tế
Đầu tư, thương mại quốc tế: Là một tất yếu, hoạt động kinh tế qua các cửa khẩu và cảng biển đã làm xuất hiện nhiều vấn đề môi trường phức tạp cần xử lý chất thải từ các tàu thuyền (dầu mỡ, rác thải, nước dằn tàu, nước thải có dầu …) gia tăng mạnh và nguy cơ xảy ra các sự cố va chạm tàu thuyền dẫn đến những vấn đề môi trường phức tạp cũng tăng lên. Những hoạt động tạm nhập, tái xuất; hoạt động nhập khẩu phế liệu cũng tạo ra cho QLNN về BVMT BVB nhiều khó khăn nhất định.
Quảng Ninh là trung tâm thương mại, du lịch lớn của vùng kinh tế trọng điểm Bắc Bộ, có nhiều dự án lớn, cảng biển lớn như Cái Lân, Hải Hà; trung tâm đô thị; hoạt động vận tải hàng hải với khối lượng lớn đã tác động gây nhiều trở ngại cho QLNN về BVMT BVB.
2.1.7. An ninh, quốc phòng biển
An ninh, quốc phòng trên biển bảo đảm chủ quyền, quyền chủ quyền, quyền tài phán của quốc gia, tạo ra cơ sở vững chắc để Việt Nam thực thi pháp luật quốc gia về BVMT trên biển, trong đó có BVB mà không bị phía nước ngoài cản trở. Muốn vậy cần xây dựng lực lượng an ninh, quốc phòng với các trang thiết bị, kỹ thuật có thể trợ giúp hoạt động quản lý môi trường biển, BVB.
Lượng công an, hải quân, lực lượng có trách nhiệm liên quan phát hiện, xử lý những vụ việc xả trộm chất thải, sự cố khai thác dầu khí, tràn dầu trên các cửa sông ven biển,…Tuy nhiên lực lượng còn mỏng so với yêu cầu bảo đảm an ninh, quốc phòng toàn tuyến biển; việc phát hiện xử lý còn chưa đầy đủ, kịp thời; cơ chế phối hợp giữa các cơ quan có trách nhiệm bảo đảm an ninh, quốc phòng với các cơ quan có trách nhiệm QLNN về TN&MT chưa rõ (chẳng hạn vụ việc tràn dầu ở các tỉnh Miền trung năm 2007).
Giữa hai nước Việt – Trung có tiếp giáp với nhau về biên giới đất liền, cửa sông và Vịnh Bắc Bộ. Những vấn đề lịch sử để lại trên biển, hai nước đang nỗ lực giải quyết các tranh chấp, bất đồng biên giới tại các khu vực của tỉnh Quảng Ninh trên tinh thần hợp tác vì đại cục. Những tranh chấp về chủ quyền, biên giới cửa sông, trên biển là nhân tố tác động không nhỏ đến QLNN về BVMT BVB Quảng Ninh. Những vướng mắc chưa giải quyết được sẽ gây khó khăn cho việc hoạch định chính sách, ban hành và thực thi QLNN về BVMT BVB trên địa bàn tỉnh.
2.1.8. Tác động của một số nhân tố khác
Ngoài các nhân tố tác động nêu trên, QLNN về BVMT BVB còn chịu tác động của một số nhân tố khác như: Yêu cầu ứng phó với biến đổi khí hậu, phát triển bền vững, bảo đảm bình đẳng giới và quyền trẻ em.
Về yêu cầu ứng phó với biến đổi khí hậu: Cộng đồng ven biển (nhất là ngư dân) dễ bị tổn thương do các hoạt động sinh kế thường phụ thuộc nhiều vào thiên nhiên. Một số tác động của biến đổi khí hậu có ảnh hưởng đến đời sống và sinh kế của cộng đồng ven biển là bão và sóng lớn trong bão, sạt lở đất, xói mòn bờ biển, mực nước biển dâng, sự suy giảm về nguồn lợi thủy sản và chất lượng hệ sinh thái.
Kết quả tính toán mực nước biển dâng khu vực tỉnh Quảng Ninh so với thời kỳ 1980 – 1999 theo kịch bản phát thải trung bình (B2), dự báo đến năm 2050, mức nước biển có thể tăng khoảng 0,3m; đến năm 2100, có thể tăng khoảng 0,7m.
Dựa trên các kịch bản nước biển dâng, bản đồ ngập đã được xây dựng cho các tỉnh, thành phố trong đó có tỉnh Quảng Ninh. Theo đó, dự báo diện tích ngập đến năm 2100 của tỉnh Quảng Ninh là 125,3 km2; địa phương bị ảnh hưởng nhiều nhất là một số khu vực ven biển như thành phố Móng Cái, huyện Hải Hà, huyện Đầm Hà, huyện Tiên Yên, huyện Vân Đồn, thị xã Quảng Yên, huyện Hoành Bồ.
Yêu cầu phát triển bền vững: Quảng Ninh đang bộc lộ dấu hiệu của tăng trưởng “nóng” và không bền vững. GDP của Tỉnh nằm trong nhóm các địa phương có tốc độ tăng trưởng cao của cả nước, nhưng khai thác than chiếm đến 33% GDP của Tỉnh (năm 2011). Thu nội địa Quảng Ninh chiếm đến 77% là từ khai thác than. Thu từ các ngành dịch vụ chỉ chiếm khoảng 23%. Kinh tế phụ thuộc vào tài nguyên hữu hạn, không ổn định và phải trả giá cho việc tàn phá môi trường. So với tiềm năng khác nổi trội khác thì việc phát triển còn chậm chưa tương xứng như: Thương mại, du lịch,… Quảng Ninh cần tiếp tục lựa chọn tăng trưởng “xanh” nhằm tận dụng lợi thế so sánh, phù hợp với xu thế của thời đại, với các định hướng phát triển dài hạn của đất nước, với đặc thù của Quảng Ninh.
Yêu cầu bảo đảm phát triển giới và quyền trẻ em: Trong QLNN về BVMT cần tính đến quyền và lợi ích của các chủ thể yếu thế trong xã hội như vấn đề phát triển giới và quyền trẻ em. QLNN cần tính đến nội dung có tính xã hội và nhân văn này. Việc bảo đảm nội dung này sẽ bảo đảm tính bền vững trong phát triển KT-XH. Trong Điều 4, khoản 2, Luật BVMT 2015 có quy định: BVMT gắn kết hài hòa với phát triển kinh tế, an sinh xã hội, bảo đảm quyền trẻ em, thúc đẩy giới và phát triển, bảo tồn đa dạng sinh học, ứng phó với biến đổi khí hậu để bảo đảm quyền mọi người được sống trong môi trường trong lành.
Tại Quảng Ninh, nhiều dự án, nhiều quy hoạch cấp từ tỉnh đến cơ sở đã có những nội dung chú ý đến phát triển giới và quyền trẻ em. Cụ thể như Dự án đưa dân dưới VHL lên bờ đã chú ý đến việc đào tạo phát triển nghề cho phụ nữ, xây dựng trường học cho trẻ em.
2.2. Tiêu chí đánh giá kết quả hoạt động quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường biển ven bờ
Để xác định kết quả QLNN về BVMT BVB chúng ta cần căn cứ trên những tiêu chí nhất định. Các tiêu chí đánh giá đặt ra phải bảo đảm giải quyết hài hòa giữa tăng trưởng kinh tế – môi trường – giải quyết các vấn đề xã hội. Các tiêu chí được cụ thể hóa bằng các tiêu chuẩn đánh giá (Bộ chỉ thị về môi trường; GDP, chỉ số HDI và các chi phí giải quyết các vấn đề xã hội,…).
2.2.1. Tiêu chí về môi trường
Bao gồm các tiêu chuẩn về cảm quan môi trường, về khoa học thực nghiệm… Các tiêu chí về môi trường là cơ sở đánh giá tính mục đích của hoạt động này có đạt được hay không. Mức độ đạt được của các tiêu chí là căn cứ quan trọng để tiếp tục tăng cường QLNN về BVMT BVB.
Căn cứ để đánh giá là Bộ chỉ thị về môi trường đối với môi trường không khí, nước mặt lục địa, nước biển ven bờ được ban hành theo Thông tư 10/2009/TT-BTNMT của Bộ TN&MT.
Đối với địa Quảng Ninh tiêu chí môi trường ở đây chính là sự đánh giá, so sánh, đối chiếu của cơ quan QLNN đối với các dự án phát triển kinh tế (đã, đang và sẽ triển khai) đối với các chỉ tiêu về môi trường đã được tỉnh cụ thể hóa.
2.2.2. Tiêu chí về tăng trưởng kinh tế
QLNN về BVMT BVB suy cho cùng cũng là để bảo đảm phát triển kinh tế biển bền vững. Nếu quá đề cao các tiêu chuẩn về môi trường BVB thì lại hạn chế tăng trưởng kinh tế. Ngược lại nếu quá quan tâm đến tăng trưởng kinh tế, hạ thấp các tiêu chuẩn về môi trường thì những hệ quả về môi trường là rất lớn, ảnh hưởng tiêu cực, kìm hãm sự phát triển KT-XH. Với tiêu chí này, cần có sự so sánh giữa chi phí đầu tư vào cơ sở vật chất, xây dựng chính sách, tổ chức thực hiện với kết quả đạt được trong QLNN về BVMT BVB.
Căn cứ để đánh giá là GDP và GDP bình quân đầu người đạt được trong một khoảng thời gian xác định trong mối quan hệ với những thiệt hại về môi trường hiện tại và tương lai mà địa phương hay quốc gia phải gánh chịu.
2.2.3. Tiêu chí về sự ổn định chính trị, pháp luật
Yếu tố chính trị, QLNN về BVMT BVB còn liên quan đến các quốc gia láng giềng nên cần có sự phối hợp tốt giữa các bên trên cơ sở tôn trọng luật pháp quốc tế. Các công trình, dự án…cần đảm bảo các quyền và lợi ích chính đáng của người dân; không tạo ra những bất ổn về xã hội trong nước.
Yếu tố luật pháp, việc bảo đảm tính hiệu lực, hiệu quả, khả thi thực hiện QLNN về BVMT BVB. QLNN được coi là có hiệu quả khi vẫn thực hiện được phát triển kinh tế, đồng thời vẫn bảo đảm được các yêu cầu về các tiêu chí khác.
2.2.4. Tiêu chí về sự phát triển văn hóa, xã hội
Các giá trị văn hóa truyền thống của cư dân ven biển, ngư dân với các đình làng, lễ hội…cần được bảo tồn phát huy. Việc thành lập các khu vực bảo tồn thiên nhiên, bảo tồn sinh vật biển, các vùng đệm BVMT… không làm ảnh hưởng tới các giá trị truyền thống, văn hóa bản địa. Cần đưa cư dân ven biển, mà đặc biệt là ngư dân trở thành chủ thể quan trọng tham gia BVMT BVB, đồng thời với đó người dân sẽ nhận được những lợi ích nhất định từ hoạt động của mình.
Một trong những tiêu chí đánh giá mức độ đạt được về văn hóa – xã hội là chỉ số phát triển con người HDI, tiêu chí thể hiện sự tổng hợp được các yếu tố cần đạt được trong việc phát triển con người. Các tiêu chí về môi trường, kinh tế, văn hóa – xã hội, chính trị – luật pháp có tác động đến kết quả QLNN về BVMT BVB. QLNN tại Quảng Ninh có nhiều tiêu chí đã đạt được tương đối tốt như kinh tế, văn hóa, chính trị. Tuy nhiên yếu tố pháp luật, môi trường còn nhiều hạn chế trong quá trình tổ chức thực hiện (sẽ được làm rõ ở Chương 3). Chẳng hạn luật pháp, mà cụ thể là quy hoạch không tốt (đã xác định được thế mạnh ưu tiên nhưng triển khai thực hiện chưa đạt kết quả mong muốn) dẫn đến Quảng Ninh có nhiều thế mạnh cùng phát triển và đang có nguy cơ hạn chế thế mạnh của nhau (khai thác than, cảng biển mâu thuẫn với phát triển du lịch…) làm ảnh hưởng đến môi trường BVB ngày càng ô nhiễm nghiêm trọng…
3. Quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường đối với biển ven bờ
3.1. Nội dung quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường đối với biển ven bờ
Theo Điều 139, Luật BVMT 2015 thì nội dung QLNN về BVMT bao gồm 11 nội dung, trong đó có những nội dung quan trọng như: Xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật về BVMT, ban hành hệ thống tiêu chuẩn, quy chuẩn kỹ thuật môi trường; xây dựng, chỉ đạo thực hiện chiến lược, kế hoạch về BVMT; quy hoạch BVMT; thẩm định báo cáo đánh giá môi trường chiến lược; thẩm định, phê duyệt báo cáo ĐTM; quản lý chất thải; kiểm soát ô nhiễm; cải thiện và phục hồi môi trường; thanh tra, kiểm tra việc chấp hành pháp luật về BVMT; thanh tra trách nhiệm QLNN; xử lý vi phạm pháp luật về BVMT; tổ chức nghiên cứu, áp dụng tiến bộ khoa học; đánh giá việc thực hiện ngân sách nhà nước cho các hoạt động BVMT; hợp tác quốc tế trong lĩnh vực BVMT.
Trong quá trình nghiên cứu, Luận án sẽ tập trung vào những vấn đề thực tiễn QLNN tại Quảng Ninh đang là điểm nghẽn, nút thắt cần giải quyết và đặc biệt đi sâu nghiên cứu những vấn đề về thể chế, thiết chế, tổ chức thực hiện BVMT, trong đó có việc QLNN liên quan đến BVMT BVMT VHL.
Xuất phát từ những đặc điểm riêng có của môi trường BVB, QLNN về BVMT BVB ngoài việc áp dụng các nội dung như đối với việc BVMT nói chung (bộ máy, công cụ, phương thức, hệ thống văn bản pháp luật,… còn có thêm một số quy định riêng về biện pháp, luật pháp, chính sách kinh tế, kỹ thuật, xã hội,… phù hợp với đặc trưng môi trường biển và BVB.
3.1.1. Xây dựng chiến lược, quy hoạch BVMT biển ven bờ * Chiến lược về BVMT biển
Cho đến nay Việt Nam (trong đó có Quảng Ninh) chưa có chiến lược BVMT biển độc lập. Các quy định liên quan đến BVMT biển, BVB được thể hiện lồng ghép trong các chiến lược phát triển KT-XH hoặc trong văn bản luật, nhóm quy định trong các văn bản pháp luật. Trên cơ sở nội dung, có thể phân QLNN về BVMT biển (trong đó có BVB) thành các giai đoạn như sau: Giai đoạn 1976-1986: BVMT biển, chống ô nhiễm chưa phải thực sự cấp thiết, chưa phải là nhận thức chung của tất cả các cơ quan nhà nước; biển Việt Nam vẫn được coi là “sạch” theo cảm tính (do chưa đủ các dữ liệu điều tra cơ bản). Giai đoạn 1986-2000: Bước đầu áp dụng các biện pháp QLTH biển; coi trọng việc phát triển bền vững; ban hành nhiều văn bản pháp luật, tiêu chuẩn môi trường; thiết lập bộ máy quản lý từ Trung ương đến địa phương; tham gia nhiều điều ước quốc tế. Giai đoạn 2001-2010: Giai
đoạn này đã có sự lồng ghép, kết hợp giữa chiến lược BVMT biển với phát triển kinh tế biển, bảo vệ TN&MT biển, chiến lược BVMTquốc gia; cân nhắc yếu tố môi trường vào quá trình quy hoạch; tham gia của cộng đồng, tiến tới đồng quản lý; phân cấp khai thác và quản lý tài nguyên ven biển; thực hiện QLTHVB biển. Ban hành “Chiến lược biển Việt Nam đến năm 2020” (Hội nghị lần thứ 4 Ban chấp hành Trung ương khoá X).
Chiến lược nêu rõ: lồng ghép nội dung BVMT biển vào các chiến lược phát triển – xã hội cấp quốc gia, ngành và địa phương; phát triển các ngành kinh tế biển bền vững; kiểm soát các nguồn ô nhiễm từ đất liền; phòng ngừa ô nhiễm từ các hoạt động trên biển và ô nhiễm xuyên biên giới; giảm thiểu các xung đột lợi ích, áp dụng nội dung quản lý tổng hợp; phát triển kinh tế biển hợp lý đi đôi với bảo vệ TN&MT biển; quản lý môi trường biển và ven biển bao gồm phân vùng chức năng, phòng ngừa làm giảm thiểu tác hại của thiên tai ven biển.
* Quản lý quy hoạch BVMT BVB
QLNN đối với quy hoạch tổng thể BVMT BVB cân xây dựng quy hoạch tổng thể mang tính chiến lược cho tất cả các ngành, lĩnh vực có liên quan đến sử dụng biển, không gian biển, theo đó bảo đảm một số nội dung cơ bản sau:
– Quy hoạch phải trên cơ sở dữ liệu đầy đủ, chính xác làm căn cứ khoa học cho việc lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng, bảo vệ TN&MT BVB. Kết nối quy hoạch theo ngành, lãnh thổ, từng vấn đề môi trường, tài nguyên riêng rẽ,… để bảo đảm cách tiếp cận tổng thể về BVMT.
– Xây dựng QHKGB theo cách tiếp cận từng bước được thể hiện trong cuốn cẩm nang “Quy hoạch không gian biển và vùng bờ cấp địa phương”.
– Tài nguyên BVB có tính “chia sẻ” cao, đòi hỏi phải sử dụng đa mục tiêu, đa ngành và hài hòa lợi ích của các ngành và cộng đồng. Do vậy cần điều hòa lợi ích một cách công bằng tương đối giữa các chủ thể trong phát triển kinh tế biển, ven biển. “QLTH biển theo không gian đòi hỏi xác lập một cơ chế phối hợp liên ngành, liên cơ quan, liên vùng trong quản lý biển và giải quyết đồng bộ các quan hệ phát triển khác nhau, trong đó quan hệ giữa các mảng không gian và tổ chức không gian biển hợp lý cho phát triển kinh tế biển bền vững là một trong những nhiệm vụ quan trọng và cần đi trước một bước” [17].
Về trách nhiệm, theo Quyết định số 23/2013/QĐ-TTg kèm Quy chế phối hợp QLTH tài nguyên và BVMT biển, hải đảo, UBND các tỉnh, thành phố ven biển trực thuộc Trung ương có trách nhiệm về quy hoạch như: Xây dựng thông tin, số liệu tình hình KT-XH, hiện trạng khai thác, sử dụng tài nguyên và BVMT vùng biển, hải đảo thuộc phạm vi quản lý; các giải pháp quản lý, bảo vệ bờ biển; tham gia ý kiến về dự thảo quy hoạch sử dụng tài nguyên và BVMT biển, hải đảo;…
Bên cạnh đó, việc lập quy hoạch cần tính đến các nhân tố tác động (như Sơ đồ 2.3) Trên cơ sở quy hoạch tổng thể mang tính chiến lược của Trung ương, các quy hoạch thấp hơn phải tuân theo quy hoạch cao hơn. Quy hoạch của ngành, lĩnh vực, địa phương không được mâu thuẫn với quy hoạch chung của cả nước.
Sơ đồ 2.3. Căn cứ lập quy hoạch BVMT BVB Quảng Ninh
Nguồn: Theo Tác giả
So với thực tiễn phát triển KT-XH và yêu cầu BVMT BVB hiện nay thì việc quy hoạch của Chính phủ, các bộ ngành, địa phương đều chưa thật sự đáp ứng yêu cầu. Điều này thể hiện ở quy hoạch chậm thực hiện, thiếu tính dự báo, thiếu tầm khái quát; các quy hoạch manh mún, quy hoạch mang đậm dấu ấn cục bộ địa phương hay lợi ích nhóm (xây dựng cảng biển, nuôi trồng thủy hải sản…).
Với Quảng Ninh vấn đề quy hoạch, phát triển vùng đệm VHL đã có hơn 10 năm. Trong giai đoạn mới, việc quy hoạch, quản lý với vùng đệm VHL như thế nào là một vấn đề khoa học cần được giải quyết, trong khi thực tiễn phát triển kinh tế đã có những thay đổi nhiều (thực tiễn có nhiều vùng đệm bị xâm phạm), vấn đề quả lý với vùng đệm phải được ứng xử như thế nào trong bối cảnh mới (xử lý các vi phạm, khôi phục tình trạng vùng đệm ban đầu, cấm mọi dự án trong vùng đệm,… hoặc giữ nguyên trạng, chấp nhận các dự án đã có nhưng quản lý chặt chẽ hơn về mặt môi trường hoặc chấp nhận các dự án vào vùng đệm nhưng phải bảo đảm các quy trình nghiêm ngặt về môi trường,…).
3.1.2. Tổ chức bộ máy quản lý nhà nước về BVMT
Tổ chức, bộ phận chuyên môn về BVMT phải được thành lập và hoạt động theo hướng tinh gọn, hoạt động đa ngành, đa lĩnh vực; bảo đảm lồng ghép thực hiện các nhiệm vụ về BVMT vào các chương trình, kế hoạch và hoạt động thuộc ngành, lĩnh vực. Việc thành lập đơn vị chuyên trách hoặc phân công đầu mối làm công tác BVMT phải căn cứ nhiệm vụ BVMT trong các ngành, lĩnh vực.
Hoạt động của bộ máy phải bảo đảm kết hợp hài hoà lợi ích giữa Trung ương và địa phương, giữa trước mắt và lâu dài, giữa kinh tế và quốc phòng, kết hợp quản lý theo ngành và theo lãnh thổ, phát huy sức mạnh tổng hợp trong quản lý, tăng cường vai trò và quyền hạn của các cấp chính quyền địa phương trong quản lý và phát triển kinh tế biển, BVMT BVB.
Ngoài Bộ TN&MT với 24 vụ, cục, tổng cục, các trung tâm, các viện, các Bộ khác, ngành đều đã thành lập các đầu mối quản lý môi trường. Nhiều tập đoàn kinh tế, tổng công ty, ban quản lý KCN, cơ sở sản xuất kinh doanh lớn đã thành lập phòng, ban, bộ phận hoặc bố trí cán bộ chuyên trách về môi trường. Thành lập Cục Cảnh sát phòng chống tội phạm về môi trường trực thuộc Bộ Công an và các Phòng Cảnh sát phòng chống tội phạm về môi trường của 64 tỉnh, thành phố trên cả nước. Các Chi cục BVMT thuộc Sở TN&MT; cấp huyện thành lập Phòng TN&MT; Chi cục Biển và Hải đảo trực thuộc Sở TN&MT các tỉnh ven biển.
Liên quan đến biển, hiện có tới 15 bộ, ngành có có hoạt động sử dụng biển và BVMT biển ở những góc độ khác nhau, bao gồm: Bộ TN&MT (Bộ KHCN và MT
1993 – 2002), cùng các bộ, ngành khác như: Bộ Quốc phòng (Hải quân, Bộ đội Biên phòng, Cảnh sát biển), Bộ ngoại giao, Bộ Công an, Bộ Giao thông Vận tải, Bộ công nghiệp, Bộ Xây dựng, Bộ Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn, Bộ Kế hoạch Đầu tư, Bộ Tài chính (Tổng cục Hải quan), Bộ Bưu chính Viễn thông, Trung tâm Khoa học và Công nghệ quốc gia, Tổng cục Du lịch.
Tương tự, tại các tỉnh ven biển cũng có nhiều lực lượng hoạt động trên biển với các chức năng nhiệm vụ chồng chéo và mâu thuẫn nhau. Nhưng lại chưa có một cơ quan chuyên trách nào có đủ “tầm cao” để ban hành văn bản có hiệu lực, điều phối các hoạt động cũng như lợi ích chung của địa phương; điều hành tổng hợp giúp UBND tỉnh trong xây dựng, quản lý thống nhất các hoạt động trên biển đang ngày càng đa dạng và phức tạp.
Về nguồn nhân lực, cần có sự cân đối nguồn nhân lực hơn cho bộ phận trực tiếp làm công tác QLNN về môi trường. Bộ phận này trên thực tế đang bị thiếu hụt so với yêu cầu BVMT hiện nay. Với Quảng Ninh, điều này đòi hỏi phải có sự điều chỉnh để đáp ứng yêu cầu thực tiễn QLNN về BVMT BVB. Số lượng cán bộ quản lý môi trường ở Sở TN&MT còn sự mất cân đối trên nhiều mặt, trình độ chuyên môn hạn chế, thực hiện công tác QLNN về BVMT ở cấp tỉnh còn nhiều bất cập
3.1.3. Tổ chức quản lý, xử lý các nguồn gây ô nhiễm môi trường biển ven bờ
* Quản lý phòng, chống các nguồn gây ô nhiễm: Thực tiễn phát triển KT-XH trên đất liền, BVB, ngoài BVB làm xuất hiện ngày càng nhiều nguồn gây ô nhiễm nghiêm trọng. Các nguồn gây ô nhiễm BVB ngày càng về nhiều số lượng, chủng loại và phức tạp về tính chất. Theo thống kê của Tổ chức môi trường thế giới, các nguồn ô nhiễm biển đến từ: đất liền (52%), rò rỉ tự nhiên (11%), phóng xạ nguyên tử (13%), hoạt động của tàu thuyền (18%) và tai nạn tàu bè trên biển (6%).
Cụ thể, qua điều tra, khảo sát cho thấy mức độ ô nhiễm dầu trong nước BVB (hầu hết là trên 1,1mg/l) nhìn chung đều vượt giới hạn tiêu chuẩn Việt Nam và vượt xa tiêu chuẩn ASEAN. Nhiều chỉ tiêu như BOD5, COD, NH4, tổng N, tổng P cao hơn tiêu chuẩn cho phép đối với nguồn nước loại A từ 2-3 lần.
Các cơ quan QLNN phải có các biện pháp, chính sách, cơ chế phù hợp. Với mỗi loại nguồn gây ô nhiễm khác nhau đòi hỏi ngoài giải pháp chung còn cần những giải pháp mang tính đặc thù cho nguồn gây ô nhiễm đó. Xây dựng cơ chế phối hợp liên ngành giữa các cơ quan Trung ương và địa phương; có quy định rõ ràng về quyền, nghĩa vụ.
Sơ đồ 2.4. Quản lý các hoạt động vùng bờ
Nguồn: Theo PGS.TS Nguyễn Chu Hồi
Phòng chống, xử lý cần có kế hoạch, nhân lực, trang thiết bị bảo đảm phòng ngừa và ứng phó sự cố môi trường; lực lượng cứu nạn, cứu hộ quốc gia, lực lượng cảnh sát biển phải được đào tạo, huấn luyện, trang bị phương tiện, bảo đảm xử lý.
Về mặt kỹ thuật, đánh giá hiệu quả QLNN là dựa vào Chỉ thị môi trường (CTMT, Environmental Indicator). Theo Luật BVMT 2015: “Chỉ thị môi trường là một hoặc tập hợp thông số về môi trường để chỉ ra đặc trưng của môi trường”. Chỉ thị môi trường là cơ sở để lượng hóa chất lượng môi trường, theo dõi diễn biến chất lượng môi trường, lập báo cáo hiện trạng môi trường. Bộ TN&MT ban hành Bộ chỉ thị môi trường quốc gia.
Theo Luật Tài nguyên, Môi trường biển và Hải đảo về kiểm soát, xử lý ô nhiễm môi trường biển, các nguồn thải từ đất liền, cơ sở sản xuất, kinh doanh, dịch vụ, đô thị, khu dân cư ven biển, trên biển, trên đảo phải được điều tra, thống kê, đánh giá và có giải pháp ngăn ngừa, hạn chế tác động xấu đối với môi trường biển.
Nâng cao khả năng dự báo, xử lý tình huống, xây dựng cơ chế phối hợp giữa các bên liên quan, bảo đảm phương tiện ứng phó với các sự cố trên biển và công tác
QLNN không bị động trong xử lý sự cố tràn dầu trên biển theo Quy chế hoạt động ứng phó sự cố tràn dầu ban hành kèm theo Quyết định số 02/2013/QĐ-TTg (Phụ lục 04). “Các quốc gia có cảng, quốc gia ven biển có quyền kiểm tra nhà nước cảng biển; khước từ tàu nước ngoài ghé vào cảng hoặc bến xa bờ thuộc quyền tài phán của mình hoặc áp dụng những biện pháp chống lại tàu với lý do tàu không thoả mãn các yêu cầu của Công ước” [23].
Việc thẩm định báo cáo ĐTM, cấp, thu hồi giấy chứng nhận đạt tiêu chuẩn môi trường của các dự án và các cơ sở sản xuất, kinh doanh liên quan đến BVMT, cần xây dựng một cách kỹ lưỡng (tránh trường hợp nhiều ngành, lĩnh vực, địa phương cố gắng thu hút các dự án, vốn đầu tư và có biểu hiện coi nhẹ thực hiện ĐTM). “Về bản chất, ĐTM cũng được coi là biện pháp phòng, chống suy thoái, ô nhiễm và sự cố môi trường. Tuy nhiên, ĐTM là hoạt động mang tính khoa học, liên ngành, là công cụ có hiệu quả để khắc phục những hậu quả tiêu cực từ các hoạt động KT-XH nhằm bảo vệ, thậm chí cải thiện môi trường; là cơ sở pháp lý để giúp cho việc giải quyết những vấn đề liên quan đến sự phát triển KT-XH của quốc gia hay từng địa phương” [27].
Với tỉnh Quảng Ninh, việc phòng, chống theo quy định tại Quyết định số 23/2013/QĐ-TTg, UBND cấp tỉnh ven biển có trách nhiệm: Phối hợp trong việc điều tra, đánh giá tình trạng ô nhiễm, xác định nguyên nhân gây ô nhiễm môi trường biển, hải đảo; chủ trì, phối hợp với Bộ TN&MT xác định vùng biển, hải đảo bị ô nhiễm nghiêm trọng thuộc phạm vi quản lý của địa phương; tổ chức thực hiện các kế hoạch, biện pháp phòng ngừa, xử lý và khắc phục ô nhiễm, suy thoái môi trường biển, hải đảo; phối hợp với Bộ TN&MT cùng với các bộ, ngành huy động các nguồn lực để ngăn chặn, ứng phó các sự cố môi trường biển, hải đảo;…
3.1.4. Áp dụng khoa học công nghệ và hợp tác quốc tế về BVMT biển ven bờ
* Áp dụng KH&CN: Mang lại hiệu quả cao trong phát hiện, xử lý vi phạm, trong khắc phục các sự cố môi trường BVB… Hiện nay, ô nhiễm môi trường BVB với nhiều nguồn, tính chất, mức độ ngày càng phức tạp, các chủ thể gây ô nhiễm thực hiện hành vi trốn tránh ngày càng tinh vi đòi hỏi các cơ quan QLNN phải áp dụng các tiến bộ KH&CN phục vụ cho hoạt động quản lý.
Một số yêu cầu trong áp dụng KH&CN trong BVMT: Tăng ngân sách nhà nước; tạo cơ chế ưu đãi cho các tổ chức nghiên cứu, áp dụng KH&CN tiên tiến; cơ chế phân bổ và tổ chức sử dụng nguồn lực KH&CN hợp lý. Xây dựng tiềm lực cho các cơ quan nghiên cứu, quản lý TN&MT biển; khắc phục tình trạng lạc hậu, thiếu đồng bộ về phương pháp, thiết bị khảo sát và phân tích; đào tạo cán bộ khoa học, chuyên gia về biển. Áp dụng KH&CN tập trung vào những nội dung phục vụ trực tiếp cho hoạt động quản lý BVMT biển đang cần.
* Quan hệ quốc tế trong lĩnh vực bảo vệ môi trường biển:
Chính phủ Việt Nam mở rộng các quan hệ quốc tế trong lĩnh vực BVMT biển. Phát triển quan hệ hợp tác với các nước như: Canada, Đan Mạch, Thụy Điển, Hà Lan, Thụy Sỹ, Hàn Quốc, Nhật Bản,… và các tổ chức quốc tế như: ADB, UNDP, WB, WWF,… Quảng Ninh có khá nhiều các sự hợp tác với các đối tác nằm trong các tổ chức nêu trên. Tỉnh tiếp tục chủ động trong việc đề xuất các nội dung hợp tác; nâng cao năng lực của chính quyền địa phương trong việc tiếp nhận các dự án; ổn định trong thực hiện và nhân rộng kết quả của các dự án.
Cấp tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương, việc hợp tác hiện nay cần ưu tiên mở rộng hợp tác quốc tế với các nước tiếp giáp Biển Đông, những nước có tiềm lực kinh tế, KH&CN mạnh về biển để BVMT biển, phát triển kinh tế biển và vùng ven biển. Nội dung hợp tác nhằm chống ô nhiễm, suy thoái môi trường biển; điều tra, đánh giá mức độ tổn thương TN&MT biển; tìm kiếm cứu nạn, ứng phó sự cố tràn dầu với các nước trong khu vực; BVMT biển và vùng bờ, bảo vệ tính đa dạng sinh học biển và duy trì năng suất, tính đa dạng sinh học của hệ sinh thái biển.
3.2. Phương thức quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường biển ven bờ
QLNN về BVMT được tổ chức theo 3 mô hình kết hợp giữa truyền thống và hiện đại: quản lý theo ngành chức năng, quản lý theo lãnh thổ và QLTH. Trong đó quản lý theo ngành, lãnh thổ là những phương thức truyền thống.
3.2.1. Quản lý theo ngành, theo lãnh thổ
Hiện nay, QLNN về BVMT BVB vẫn chủ yếu quản lý theo ngành và lãnh thổ. Đây là cách tiếp cận của ngăn ngừa và kiểm soát ô nhiễm mà chưa tính đến đặc điểm về tính chất xuyên biên giới, đa ngành, đa mục đích sử dụng của biển. Quản lý theo ngành và lãnh thổ, các cân nhắc môi trường chưa được lồng ghép vào các kế hoạch phát triển KT-XH ở vùng bờ; năng lực quy hoạch, lập kế hoạch yếu; thiếu khả năng hỗ trợ kỹ thuật từ phía các cơ quan khoa học trong quản lý vùng bờ. Thực tiễn QLNN này đặt ra yêu cầu khách quan cho sự tiếp thu phương thức quản lý mới tại Việt Nam – phương thức QLTHVB.
Quản lý theo lãnh thổ: Trên một vùng lãnh thổ xác định, hoạt động của các cơ quan chuyên ngành được điều phối bởi sự chỉ đạo chung của UBND, cơ quan quyền lực ở địa phương. Quản lý theo lãnh thổ không chịu sự chi phối nhiều từ ngành mà xuất phát từ điều kiện thực tiễn địa phương; quản lý các vấn đề chọn lọc theo yêu cầu của địa phương. Cách quản lý này có hạn chế là tính cục bộ địa phương, không xuất phát từ quy hoạch tổng thể, lợi ích tổng thể; ít quan tâm tới vấn đề QLTH; khó khăn trong chủ động xây dựng chiến lược, kế hoạch phát triển; thiếu hiểu biết về quản lý biển và BVMT BVB; hạn chế trong phối hợp với các địa phương và các ngành khác; thiếu nguồn lực, năng lực về thanh tra, kiểm soát và cưỡng chế xử lý vi phạm.
Quản lý theo ngành: Có tính khái quát, quy hoạch từ tầm cao, quản lý chuyên sâu vào từng ngành cụ thể; các ngành tranh thủ tối đa các lợi thế của ngành mình. Cách quản lý này có hạn chế: Thiếu sự hợp tác hiệu quả với các ngành khác; chồng chéo về trách nhiệm, tài chính và nhân lực quản lý; tình trạng “biển mở cho tất cả” gây tác động xấu đến việc phát triển bền vững; lãng phí về đầu tư trang thiết bị. Trên một vùng biển, nhiều lực lượng cùng thực hiện một nhiệm vụ: Biên phòng, Cảnh sát biển, Hải quan, Kiểm ngư…, tất cả đều có tàu thuyền, trang bị riêng.
3.2.2. Quản lý tổng hợp vùng bờ
QLTHVB là cách tiếp cận mới, liên ngành và mức độ thống nhất hành động cao giữa các bên liên quan để tối ưu hoá lợi ích thu được. Vào năm 1972, Hoa Kỳ đã ban hành Luật Quản lý vùng bờ, với nội dung chính là QLTH TN&MT. QLTHVB là quản lý liên ngành, liên vùng, bảo đảm lợi ích quốc gia kết hợp hài hòa lợi ích của các ngành, lĩnh vực, địa phương và các tổ chức, cá nhân liên quan đến việc quản lý, khai thác, sử dụng tài nguyên và BVMT biển và vùng đất ven biển. Đồng thời, tăng cường cơ chế phối hợp liên ngành trong việc ra quyết định các vấn đề chung về vùng bờ trên cơ sở các bước trong chu trình QLTH và cách tiếp cận từng bước trong QHKGB (Phụ lục 05).
QLTHVB trong BVMT BVB sẽ giúp khắc phục được những hạn chế của quản lý theo ngành và lãnh thổ. Tuy nhiên, QLTHVB không thay thế quản lý theo ngành, lãnh thổ mà chỉ kết nối hai phương thức này lại để đạt hiệu quả cao hơn.
Những năm gần đây, nhiều nước và tổ chức quốc tế đã hợp tác, hỗ trợ Việt Nam QLTHVB với một số dự án đã đạt được những kết quả nhất định. Tuy nhiên đây chỉ là những kết quả ban đầu và còn có nhiều hạn chế cần khắc phục trong quá trình triển khai. “Đến nay vùng bờ nước ta vẫn được quản lý theo… Theo cách quản lý này, mâu thuẫn lợi ích trong quá trình khai thác sử dụng tài nguyên, tính bền vững của vùng bờ chưa được cân nhắc trong quá trình hoạch định kế hoạch. Đặc biệt, chưa nhận thức đầy đủ và chú trọng đúng mức vấn đề phát triển bền vững và QLTHVB” [19].
Văn bản pháp lý đánh dấu bước chuyển quan trọng trong QLTHVB là Nghị định số 25/2009/NĐ-CP về áp dụng nội dung QLTH trong giải quyết các vấn đề về tài nguyên, phát triển kinh tế ven biển, kinh tế biển đảo cũng như BVMT BVB; Quyết định số 23/2013/QĐ-TTg kèm Quy chế phối hợp quản lý tổng hợp tài nguyên và BVMT biển, hải đảo.
Quảng Ninh bước đầu áp dụng QLTHVB trên địa bàn tỉnh và liên tỉnh với thành phố Hải Phòng. Tuy nhiên đây là phương thức quản lý mới và do đó có nhiều nội dung phải tiếp tục được nghiên cứu, đúc rút trong thực tiễn triển khai như: Tạo được khuôn khổ chính sách, pháp luật thống nhất đối với vùng bờ; cơ chế hợp tác, quyền, nghĩa vụ và trách nhiệm trong phối hợp liên ngành khi quản lý khai thác, sử dụng TN&MT biển; quy hoạch tổng hợp, tối ưu hóa lợi ích tổng thể trong chiến lược phát triển; nâng cao năng lực khai thác, sử dụng, bảo vệ các nguồn TN&MT biển; cơ chế chia sẻ thông tin, dữ liệu…
3.3. Công cụ quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường biển ven bờ
3.3.1. Pháp luật về BVMT biển ven bờ
Có thể phân hệ thống pháp luật thành thời kỳ từ 1945-1975, chỉ tập trung điều chỉnh việc khai thác, sử dụng tài nguyên là chính; thời kỳ 1976-1993, bắt đầu điều chỉnh các yếu tố môi trường ngày càng nhiều; thời kỳ từ 1994 tới nay, có các luật điều chỉnh các yếu tố môi trường thành phần riêng biệt như: Luật Biển Việt Nam, Luật Thuế môi trường, Luật Tài nguyên nước, Luật BVMT năm 2015, Luật TN&MT biển và Hải đảo,… Các văn bản pháp luật về BVMT được ban hành theo trình tự chặt chẽ, bảo đảm tính hệ thống và tính thứ bậc.
Việt Nam đã tham gia một số trong tổng số 300 Công ước quốc tế liên quan đến BVMT, trong đó có nhiều văn bản liên quan đến BVMT biển (Phụ lục 6).
– Hệ thống pháp luật liên quan đến biển, BVMT biển của Việt Nam đề cập một số nội dung cơ bản như: Tăng cường hệ thống pháp luật, chính sách, đảm bảo hiệu lực pháp luật BVMT biển; củng cố và tăng cường hệ thống QLNN về biển; tăng cường năng lực quản lý môi trường biển và ven biển, hình thành một thể chế liên ngành, thống nhất quản lý vùng biển và bờ biển; xây dựng kế hoạch tổng thể phát triển kinh tế biển; phân vùng chức năng biển và ven biển, QLTH; quy hoạch phát triển kinh tế biển theo ngành, vùng và lồng ghép các cân nhắc môi trường vào từng bước của quá trình quy hoạch; dựa trên cơ sở các chính sách liên ngành, điều chỉnh và kết nối các hoạt động phát triển của các ngành trên biển, ven bờ và vùng ven biển; quản lý tài nguyên biển có sự tham gia của cộng đồng, tiến tới đồng quản lý; khai thác, sử dụng tiết kiệm, hiệu quả tài nguyên biển và ven biển; quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế biển và vùng ven biển Việt Nam.
Phân tích trên cho thấy, hệ thống văn bản pháp luật BVMT ngày càng đảm bảo tính hệ thống, khả thi, đáp ứng tốt hơn yêu cầu BVMT, BVMT biển hiện nay. Tuy nhiên, hiện tại có nhiều vấn đề mà pháp luật về BVMT biển cần nghiên cứu hoàn thiện. “Hệ thống các văn bản quản lý nhà nước về BVMT của nước ta còn nhiều chồng chéo, bất cập. Để thực hiện Luật BVMT cần hoàn thiện hệ thống pháp luật về BVMT và coi đó là yếu tố tiên quyết để nâng cao hiệu quả hoạt động BVMT bằng pháp luật” [15]. Những nội dung cần nghiên cứu, hoàn thiện đó là:
– Hoàn thiện hệ thống pháp luật về BVMT biển, BVB và hệ thống tiêu chuẩn môi trường: Những quy định chung; tiêu chuẩn nước, bao gồm nước mặt nội địa, nước ngầm, nước biển và ven biển, nước thải v.v…
– Trên tinh thần đổi mới, Chính phủ nên giao quyền về quản lý, khai thác, sử dụng đối với một số lĩnh vực và trong phạm vi nhất định ở nội thuỷ cho UBND tỉnh ven biển, thành phố trực thuộc Trung ương, tạo điều kiện cho UBND cấp tỉnh tham gia QLNN về biển; phân cấp trong BVMT là một đòi hỏi cần được tiếp tục nghiên cứu và mở rộng.
– Xây dựng cơ chế trách nhiệm và quy trình BTTH do hành vi ô nhiễm gây nên. Do tính chất của môi trường biển là đồng nhất, không phân chia, việc xác định chính xác và có bằng chứng về phần gây ô nhiễm là điều mà QLNN hiện nay đang khó thực hiện.
– Tập hợp hóa, pháp điển hóa các văn bản pháp luật là một vấn đề có tính chất kỹ thuật trong hoạt động lập pháp. Cần có những thống kê chính xác để làm tiền đề cho quá trình nghiên cứu, xây dựng và ban hành hệ thống các quy định về BVMT biển, BVB.
Hệ thống pháp luật về BVMT biển của Quảng Ninh bao gồm các văn bản của Trung ương, của tỉnh bao gồm các quy định, quy chuẩn và tiêu chuẩn về BVMT biển. Tuy nhiên, hệ thống pháp luật này còn có những hạn chế: Tư duy lập pháp, quy định cơ cấu bộ máy quản lý; hệ thống tiêu chuẩn, tiêu chuẩn ISO về môi trường biển; phân cấp cho chính quyền địa phương;… trong quản lý TN&MT biển.
3.3.2. Sử dụng các công cụ kinh tế, nguồn lực tài chính trong BVMT biển
* Áp dụng các CCKT: Các CCKT trong BVMT bao gồm chương trình thương mại-môi trường; động cơ tài chính; hệ thống đặt cọc-hoàn trả; trợ cấp tài chính để nghiên cứu khoa học; đầu tư cho BVMT; cơ chế thị trường khác.
Các CCKT trong BVMT biển có những ưu điểm: Hướng dẫn và khuyến khích các hoạt động ngăn ngừa và hạn chế các chất thải gây đối với môi trường biển, đồng thời tạo nguồn thu cho ngân sách Nhà nước; khuyến khích sản xuất, cải tiến công nghệ kiểm soát và giảm thiểu ô nhiễm; đạt được kết quả nhanh hơn, dễ điều tiết các loại hình sản xuất và thích ứng nhanh với sự phát triển của nền sản xuất; doanh nghiệp chấp nhận do dễ thực hiện, chi phí không cao.
Khi mà ngân sách Nhà nước còn nhiều khó khăn, khả năng bố trí kinh phí cho quản lý, giữ gìn và BVMT biển thấp thì việc sử dụng các CCKT để huy động nguồn lực toàn xã hội tham gia BVMT là hướng đi đúng, vừa giúp giảm gánh nặng cho ngân sách nhà nước, vừa giúp đạt được các mục tiêu về BVMT BVB.
Việc áp dụng các CCKT để BVMT biển, BVB cần được cân nhắc phù hợp với thực tiễn của từng giai đoạn; áp dụng CCKT nên bắt đầu từ loại hình đơn giản, dễ thực hiện, phù hợp với cơ cấu thể chế và năng lực hiện có. CCKT khi áp dụng cũng không thể thay thế ngay công cụ pháp lý đang phát huy hiệu quả như hệ thống tiêu chuẩn, khả năng giám sát, cưỡng chế thi hành thích hợp bằng các CCKT mới ở giai đoạn nghiên cứu thử nghiệm là bất hợp lý dễ đem lại rủi ro cho môi trường.
* Sử dụng các nguồn lực tài chính trong BVMT BVB
Nguồn lực dành cho BVMT gồm: Chi 1% tổng chi ngân sách Nhà nước cho BVMT hàng năm; nguồn phí BVMT từ hoạt động khai thác khoáng sản; phí BVMT đối với nước thải công nghiệp; quỹ BVMT của địa phương; nguồn kinh phí trích từ nguồn vốn xây dựng cơ bản (chủ yếu để thực hiện các dự án); hỗ trợ quốc tế (viện trợ không hoàn lại, ODA…).
Việc sử dụng các nguồn kinh phí dành cho BVMT hiện không đáp ứng được so với yêu cầu BVMT. Các nguồn kinh phí dành cho BVMT BVB cần sử dụng hiệu quả trong phân khai hạng mục đầu tư, mức chi… Các địa phương ven biển tùy thuộc vào điều kiện và thực trạng môi trường mà Nhà nước có thể cho phép có kinh phí từ các nguồn khác với cơ chế sử dụng linh hoạt để phục vụ BVMT BVB.
Việc lập dự toán, phân bổ, kiểm tra, kiểm soát chi ngân sách sự nghiệp BVMT giữa Trung ương và địa phương, giữa các ngành, giữa các địa phương phải đảm bảo tính khoa học; xác định rõ mục tiêu chủ yếu để tập trung trọng điểm; tránh đầu tư dàn trải, không đúng mục đích gây lãng phí lớn cho ngân sách; các địa phương xây dựng kế hoạch phân bổ và sử dụng nguồn kinh phí này đúng mục đích.
3.3.3. Giám sát, thanh tra, kiểm tra và xử lý vi phạm về BVMT biển ven bờ
Thực tiễn cho thấy các hành vi gây ô nhiễm ngày càng nhiều với tính chất mức độ ngày càng nghiêm trọng. Vì vậy, giám sát, thanh tra, kiểm tra và xử lý vi
phạm về BVMT BVB cần gắn chặt chẽ với tổ chức phòng ngừa, ứng phó sự cố môi trường trên biển theo quy định của pháp luật BVMT:
Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, UBND cấp tỉnh ven biển trong phạm vi chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình có trách nhiệm phát hiện, cảnh báo, thông báo kịp thời về tai biến thiên nhiên, sự cố môi trường trên biển và tổ chức ứng phó, khắc phục hậu quả.
Quy định của pháp luật đối với hoạt động này (Luật BVMT 2015 quy định trách nhiệm của các bộ ngành Trung ương chính quyền cấp tỉnh, huyện, xã trong BVMT). Bộ máy thực hiện hoạt động giám sát, thanh tra, kiểm tra và xử lý vi phạm được hoàn thiện như: Thanh tra của Bộ TN&MT; thanh tra thuộc các ngành lĩnh vực; cảnh sát môi trường; lực lượng cảnh sát biển…
Nội dung giám sát, thanh tra, kiểm tra và xử lý vi phạm cần tập trung vào việc phát hiện kịp thời và xử lý các hành vi vi phạm như: Vận chuyển và đổ thải trái phép; vi phạm hành chính; những vụ xả trộm nước thải chưa qua xử lý ra sông, cửa sông, ven biển, trên biển; truy cứu trách nhiệm hình sự tội phạm môi trường ở theo quy định trong Chương XVII của Bộ luật Hình sự.
Chú trọng việc giám sát, thanh tra, kiểm tra và xử lý vi phạm các cơ sở gây ô nhiễm môi trường nghiêm trọng được xử lý theo Quyết định số 64/2003/QĐ-TTg. Chẳng hạn, trên bình diện cả nước, tính đến 10/2010, Ủy ban KH&CN và Môi trường của Quốc hội đã phối hợp với Bộ TN&MT giám sát 439 cơ sở gây ô nhiễm môi trường nghiêm trọng phải hoàn thành việc xử lý ô nhiễm triệt để [3].
QLNN trong giám sát, thanh tra, kiểm tra và xử lý vi phạm còn nhiều những điểm cần nghiên cứu hoàn thiện: Trách nhiệm thanh kiểm tra theo chức năng nhiệm vụ; đề xuất giải pháp quản lý; xử lý các cơ sở gây ô nhiễm môi trường nghiêm trọng; quy trình kiểm tra, giám sát; mức xử phạt; cưỡng chế đơn vị gây ô nhiễm;…
3.3.4. Tuyên truyền, phổ biến về BVMT biển
* Tuyên truyền, phổ biến về BVMT biển: Thông qua các hoạt động tuyên truyền thông tổ chức Ngày môi trường thế giới, Tuần lễ biển và hải đảo Việt Nam, Tuần lễ quốc gia về nước sạch vệ sinh môi trường, chiến dịch làm cho thế giới sạch hơn… để tuyên truyền, phổ biến đến các tổ chức, cá nhân về vai trò, tầm quan trọng của môi trường BVB. Khuyến khích các cộng đồng cư dân ven biển, ngư dân ý thức hơn trong việc BVMT BVB; lôi kéo họ vào các mô hình BVMT, tham gia các dự án; đẩy mạnh hơn nữa vai trò của cộng đồng trong ứng xử khi xảy ra mâu thuẫn giữa trong sử dụng và khai thác biển; tham gia, thay đổi hành vi.
Việc tuyên truyền, phổ biến cần có kế hoạch dài hơi, tránh phụ thuộc vào dự án của các nhà tài trợ; lôi kéo doanh nghiệp tham gia; biên soạn hệ thống chương trình phát thanh, truyền hình để truyền tải nội dung về trách nhiệm BVMT BVB đến cư dân ven biển; đưa nội dung giáo dục môi trường biển vào chương trình, sách giáo khoa của hệ thống giáo dục quốc dân.
Theo Quyết định số 23/2013/QĐ-TTg, UBND các tỉnh, thành phố ven biển có trách nhiệm: Chủ trì, phối hợp với Bộ TN&MT tổ chức tuyên truyền, phổ biến các chủ trương, chính sách, pháp luật của Đảng và Nhà nước về tài nguyên và BVMT biển, hải đảo trên địa bàn địa phương; chỉ đạo cơ quan báo chí địa phương bố trí thời lượng phát sóng, đưa tin, bài, chuyên mục tuyên truyền về chính sách, pháp luật trong lĩnh vực tài nguyên và BVMT biển, hải đảo;…
The post Cơ sở khoa học quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường biển ven bờ appeared first on Luận văn 1080.
No comments:
Post a Comment